|
||
|
نویدنو:08/01/1386 صفحه قابل چاپ است |
||
|
سياست‌هاي اقتصادی شتاب‌زده و متناقض دولت فرشاد مومني
شركت‌هاي دولتي در آيينه لايحه بودجه 86 فرشاد مومني: اجتناب‌ناپذيري مداخله دولت در اقتصاد ضرورتاً به‌معناي موضوعيت پيدا كردن فعاليت‌هاي تصدي‌گري دولتي نيست دكتر فرشاد مومني - عضو هيات علمي دانشگاه علامه طباطبايي - چندي پيش در يك سخنراني، به بررسي موضوع شركت‌هاي دولتي در آيينه‌ي لايحه‌ي بودجه‌ي 1386 پرداخت. به گزارش خبرگزاري دانشجويان ايران (ايسنا)، متن كامل سخنراني اين مدرس دانشگاه به شرح زير است: «به نظر مي‌رسد كه توجه به جايگاه شركت‌هاي دولتي در اقتصاد ايران به ويژه در سال 1386 ضرورتي به مراتب بيشتر از گذشته دارد. دليل آن هم اين است كه چندين سال است كه وزن بودجه شركت‌هاي دولتي بالغ بر دو سوم بودجه كل كشور است. اين مسئله به تنهائي آن اندازه حائز اهميت هست كه تمركز ويژه روي مسايل مربوط به آنها را توجيه كند. اما به اعتبار آنكه در سال 1386 قرار است كه به شكل‌هاي قانوني، شبه قانوني و غيرقانوني و براساس تفسيرهاي متفاوت از سياست‌هاي كلي اصل 44 دولت سر و كار بيشتري با مسايل شركت‌هاي دولتي داشته باشد و همينطور به اعتبار بار مالي بسيار سنگيني كه در چارچوب بودجه سال 86 براي واگذاري سهام اين شركت‌ها در نظر گرفته شده و همينطور به اعتبار اينكه شركت‌هاي دولتي سهم و نقش محوي در جهت برآورده كردن خواسته‌هاي دولت در زمينه سهام عدالت دارند، هر يك از اينها به گونه‌اي، نشان‌دهنده اين است كه ما بايد راجع به شركت‌هاي دولتي بيشتر فكر كنيم. هنگامي كه يك مجموعه از شرايط موضوعيت پيدا مي‌كند تحت آن شرايط اقتصاددانان با هر نوع رويكرد نظري اصل ضرورت دخالت دولت در اقتصاد را در آن شرايط به رسميت مي‌شناسند. شرايطي مثل انحصارات طبيعي، صرفه‌جويي‌هاي ناشي از مقياس، پيامدهاي خارجي مثبت و منفي، ريسك‌گريزي بخش خصوصي، تقسيم‌ناپذيري سرمايه‌گذاري و... زمينه‌هايي است كه به لحاظ تئوريك اجتناب‌ناپذيري دخالت دولت را مطرح مي‌كند و در يكي دو دهه اخير به ويژه، اقتصاددانان توسعه و در ميان آنها اقتصاددانان نهادگراي توسعه، طيف گسترده‌اي از زمينه‌هاي جديدي را هم به ليست قبلي اضافه كرده‌اند كه مداخله دولت در اقتصاد را اجتناب‌ناپذير مي‌كند. اجتناب‌ناپذيري مداخله دولت در اقتصاد ضرورتاً به معناي موضوعيت پيدا كردن فعاليت‌هاي تصدي‌گري دولتي نيست؛ چون در بسياري از زمينه‌ها، دولت مي‌تواند بدون آنكه خود را درگير مسئوليت‌هاي تصدي‌گري كند، از طريق اعمال حاكميت و وضع قوانين، مداخلات خود را سامان دهد. در جاهايي كه به هر دليل عرضه كالاها يا خدمات براي جامعه ضروري ارزيابي مي‌شود، اما بخش خصوصي، قادر يا متمايل به پذيرفتن مسووليت عرضه آن كالا يا خدمات نمي‌شود، در آنجا دخالت دولت از موضع تصدي‌گري اجتناب‌ناپذير مي‌شود و از اينجا‌ست كه حضور شركت‌هاي دولتي در اقتصاد موضوعيت پيدا مي‌كند.
با كمال تأسف بايد اين نكته را ذكر كنم كه ناهنجاري‌ها و عدم تعادل‌هاي بي‌شمار ساختاري كه در نظام بودجه‌ريزي ايران وجود دارد، آثار و پيامدهاي خود را نه تنها بر روي الگوي رفتاري دولت در زمينه تنظيم بودجه‌هاي سالانه منعكس‌كرده، بلكه حتي ارزيابي‌ها و نقدهايي كه از بودجه صورت مي‌پذيرد را هم تحت تأثير قرار داده است. يعني به همان مقياس كه رفتار دولت در آينه بودجه يك رفتار به شدت رانت زده و با افق نگرش كوتاه‌مدت است به نظر مي‌رسد كه متأسفانه شتاب‌زدگي و عدم توجه كافي به وجوه با اهميت‌تر و اولويت‌دارتر در ارزيابي‌هاي بودجه هم منعكس شده است. به طوري كه مثلاً سقف مسايلي كه در ارزيابي‌هاي بودجه‌اي مطرح مي‌شود بيش از آنكه جنبه تحليل و ارائه يك پيش‌بيني يا كمك به تصحيح رويكردهاي سياستي دولت باشد، در بهترين حالت مي‌تواند شفافيت تصوير ظاهري بودجه را كه به صورت پراغتشاش در سند لايحه بودجه است را اندكي افزايش بدهد. نكته ديگري كه باز هم در مورد اين ارزيابي‌ها وجود دارد و به نظر مي‌رسد باعث مي‌شود كه سيستم‌هاي نظارت و كنترل عمومي نتوانند نقش مؤثري در كمك فكري به دولت ايفا كنند، به اين برمي‌گردد كه بخش قابل توجهي از ايرادات، كاملاً شكلي است و اين ايرادات صوري هم عموماً حالت مچ‌گيرانه و سياست‌زده دارد و اغلب توسط كساني هم مطرح مي‌شود كه خود در زمان تصدي مسئوليت، اگر نه بيش از اكنون لااقل به اندازه اكنون در شكل دادن به رويه‌هايي كه اكنون مورد اعتراض قرار مي‌دهند، نقش داشته‌اند. از نظر من البته، براساس تعاليم ديني، دولت بايد بيش از آنكه همت خود را مصروف اين كند كه چه كساني دارند، درباره بودجه حرف مي‌زنند، توان خود را با مصروف اين بكند كه هر كس كه با هر نيتي صحبت مي‌كند، دولت بايد ببينيد چه مي‌گويد. اما بالاخره چون همه محدوديت‌هاي بشري به خصوص در يك ساخت توسعه‌نيافته گريبانگير كارگزاران دولتي هم هست، متأسفانه آنها براي فرار از مسئوليت و اجتناب از اصلاح خطاهاي خود، بر روي اينكه متمركز مي‌شوند كه چه كساني اين حرف‌ها را مي‌زنند و خود اين افراد در زمان مسئوليت، چه ميزان اين توصيه‌ها را رعايت مي‌كردند. اين هم يك جنبه ديگر مسئله است كه باعث مي‌شود دور باطل آثار بودجه‌ريزي به شيوه كنوني بر روي توسعه ملي همچنان تداوم داشته باشد. نكته ديگر كه به نظر مي‌رسد در اين نقدها بايد مورد توجه قرار گيرد اين است كه در اين نقدهايي مي‌بينيم معمولاً به دولت كمك كافي نمي‌شود، تا دلايل و علل اتخاذ سمت‌گيري‌هاي نادرست خود را به خوبي شناسايي كند، زيرا نقدها عمدتاً خصلت تحليلي ندارند و بيشتر جنبه آمرانه و رهنمودي دارند. مثلاً فرض كنيد، در نادرستي اتخاذ رويه‌هاي انبساطي، در شرايط كنوني ترديدي نيست اما مطرح شدن اين نكته، بدون اينكه توجه شود كه خود دولت هم چندان غيرآگاه از نامطلوبي اين وضعيت نيست و اگر مي‌خواهيم به دولت كمكي كنيم، بايد كمك كنيم آن نيروهايي را كه دولت را ناگزير به انجام اقدامات نادرست مي‌كنند، معرفي شود. تا جايي كه به بحث بودجه شركت‌هاي دولتي مربوط مي‌شود، اگر دقت كرده باشيد، عمدتاً وقتي ارقام بودجه منتشر مي‌شود، يكي از اولين مواردي كه جلب توجه مي‌كند، ميزان نرخ رشد بودجه شركت هاي دولتي است و به اين قاعده به دولت انتقاد مي‌شود كه چرا چنين نرخ رشدي را در نظر گرفته‌ايد. اگر فرض كنيم كه دولت از نامطلوب بودن اين نرخ رشد، در شرايط كنوني اقتصاد ناآگاه نيست، لازمه اين كه دولت بتواند اين امر را تصحيح كند اين است كه به شفاف‌سازي آن نيروهايي كه دولت را ناگزير به اين اقدام مي‌نمايند، كمك كنيم. در هر حال حتي در اين زمينه هم با كمال تأسف، علائمي مشاهده مي‌شود كه نسبت اين علائم با منافع بيشتر از نسبت آن با ملاحظات علمي و تحليلي است. وقتي كه از پيروزي انقلاب اسلامي تا امروز را مورد توجه قرار مي‌دهيم ملاحظه مي‌شود كه تا پايان جنگ تحميلي، همواره وزن هزينه‌هاي حاكميتي دولت در بودجه كل بالاتر از وزن بودجه شركت‌هاي دولتي بوده است. اين نكته حداقل از دو جنبه حائز توجه و اهميت ويژه است؛ يك جنبه آن اين است كه از سال‌هاي اوليه پيروزي انقلاب اسلامي، بدون اينكه دولت تمايلي به افزايش تصدي‌گري خود نشان دهد، به اعتبار ملاحظات مربوط به انقلاب اسلامي و قانون اساسي و قانون حفاظت و توسعه صنايع ايران كه به تصويب شوراي انقلاب رسيد، علي‌رغم ميل خود با يك مجموعه قابل توجهي از شركت‌هاي توليدي تحت تملك روبه‌رو شد كه اين تملك بيش از آنكه منعكس‌كننده تمايل دولت باشد، منعكس‌كننده ناگزيري دولت بوده است. نكته دوم هم به شرايط جنگي باز مي‌گردد. در شرايط جنگ به طور طبيعي، ريسك‌گريزي بخش خصوصي افزايش مي‌يابد و چون عرضه برخي كالاها و خدمات براي جامعه به ويژه در شرايط جنگي حالت اضطرار دارد باز در آن شرايط دولت حجم تصدي‌هاي خود را افزايش مي‌دهد. اما وقتي در كليت، روندها را بررسي مي‌كنيم، مي‌بينيم كه با اين دو ملاحظه حساس و مهم، حتي تا پايان جنگ تحميلي در بودجه‌هاي سالانه، وزن بودجه عمومي دولت، سنگين‌تر از وزن بودجه شركت‌هاي دولتي بوده است. در سال 1368 كه سال پايان جنگ است، سهم هزينه‌هاي حاكميتي دولت يعني بودجه عمومي، حدود 52 درصد بودجه كل و سهم شركت‌ها حدود 48 درصد بود؛ آنچه كه گروه‌هاي ذينفع هيچ علاقه‌اي به برانگيختن حساسيت نسبت به آن ندارند اين است كه از سال 68 تاكنون همواره با اندك فراز و نشيبي با اين واقعيت روبه‌رو هستيم كه دولت‌ها به صورت افراطي و غيرمتعارفي تمايل به خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي داشته‌اند اما در شرايطي كه اين علاقه افراطي وجود داشته و به طرز غيرمتعارف هم اعمال مي‌شده، با وجود همه كوشش‌هايي كه در راستاي خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي شد، در سال 1386 به قاعده ارقام لايحه بودجه، وزن بودجه شركت‌ها معادل 73 درصد بودجه كل است. به نظر مي‌رسد ما بايد تحليل روشني داشته باشيم از اينكه چرا با وجود اتخاذ سمت‌گيري‌هاي معطوف به خصوصي‌سازي، وزن هزينه‌هاي تصدي‌گري دولت نسبت به هزينه‌هاي حاكميتي آن اين قدر غيرعادي افزايش يافته است. يك وجه بسيار مهم اين مسئله كه باز معمولاً به اندازه‌اي كه اهميت مورد توجه قرار نمي‌گيرد، اين است كه بخش اعظم هزينه‌هاي حاكميتي دولت كه در بودجه عمومي منعكس مي‌شود، مضمون توسعه‌گرايانه دارد و ناظر بر زمينه‌سازي و تسهيل توسعه بلندمدت كشور است، چون بخش اعظم آن هزينه‌ها مربوط به سرمايه‌گذاري در ارتقاء دانش، مهارت و سلامت افراد و ايجاد زيربناهاي فيزيكي و نرم‌افزاري براي توسعه ملي است. بخش ديگري از اين هزينه‌هاي عمومي مربوط به تأمين امنيت و ثبات مي‌شود كه اين مسئله خود، فوري‌ترين و زيربنايي‌ترين پيش‌شرط حركت به سمت توسعه است. نگاه كنيد به موازات فشارهاي طاقت‌فرساي كه همواره به دولت‌ها وجود داشته درباره اينكه چرا وزن هزينه‌هاي تصدي‌گري افزايش يافته، كمتر مشاهده مي‌شود كه به دولت در مورد آثار و پيامدهاي دورمدت كاهش وزن تخصيص منابع در زمينه امور حاكميتي هشدار داده شود. در حالي‌كه دومي به مراتب با اهميت‌تر است و هر نوع كوتاهي در اين زمينه، حتي مي‌تواند تماميت ارضي كشور را در معرض تهديد قرار دهد. اما علاوه بر اين مسئله كه هنوز در حد قابل قبولي واكاوي نشده است مبني بر اينكه چرا ما با اين وضعيت پارادوكسيكال روبه‌رو هستيم؛ يعني در دوران‌هايي كه سمت‌گيري‌هاي افراطي خصوصي‌سازي و آزادسازي وجود داشته، وزن مسئوليت‌هاي تصدي‌گرايانه دولت افزايش يافته، تصور من اين است كه هر نوع كوششي براي شفاف‌سازي دلايل گسترش فعاليت‌هاي تصدي‌گري دولت طي سال‌هاي پس از جنگ تحميلي به مثابه كوشش براي پرتوافكني بر زاويه‌هاي پنهان اقتصاد سياسي و نظام تخصيص منابع در ايران است كه مي‌تواند فعاليت‌هاي رانت‌جويانه را تا حدودي شفاف كند و گويي يك عدم تمايل ساختاري در زمينه آشكار شدن اين وجوه وجود دارد. تصور من اين است كه به هر ميزان كه ممكن باشد، اگر بتوانيم گام‌هايي در اين زمينه برداريم، درواقع به مديريت توسعه كشور كمك مي‌كنيم كه در صورتي كه واقعاً علاقمند به پيشرفته جامعه است، با مسئله در موضع اصلي خود برخورد كند. چون همه داستان هم در چارچوب ملاحظات رانت‌جويانه و منافع گروه‌هاي ذينفع قابل توضيح نيست. در برخي از زمينه‌ها، عوامل و دلايل ديگري هم براي اين قضيه وجود دارد و ما نمي‌توانيم كل مسئله را زير يك عنوان توضيح دهيم. مثلاً فرض كنيد كه دولت و وزارتخانه‌ها به طور مشخص به اين جمع‌بندي مي‌رسند كه ارتقاء وزن دانايي در واحدهاي ستادي به نفع توسعه ملي است اما نظام پرداخت‌هاي موجود به وزارتخانه‌ها، قدرت جذب نيروهاي برجسته و متخصص را نمي‌دهد. اين واقعاً يك تمايل توسعه‌گرايانه است كه وزرا و معاونين وزرا، مي‌خواهند افراد صاحب صلاحيت‌تري را درون دستگاه جذب كنند و با افزايش ظرفيت كارشناسي دولت، بتوانند سياست‌هاي خردورزانه‌تري اتخاذ كنند چون از طريق نظام متعارف پرداخت‌هاي عمومي، امكان جذب چنين افرادي به صورت كامل فراهم نيست، اينها به شركت‌ها متوسل مي‌شوند چون در نظام پرداخت‌هاي شركت‌هاي دولتي، بسط يد بيشتري وجود دارد. بحث بر سر اين است كه نمي‌دانم چه اشكالي وجود دارد كه وزرا بيايند، اين موضوع را به صورت شفاف مطرح كنند و به جاي آنكه مشكل را دور بزنند و اهتمامي به حل و فصل قطعي آن نكنند و تحت اين عنوان راه را براي انواع سوء‌استفاده‌هاي ديگر باز كنند. چه اشكالي دارد كه اين مسئله شفاف مطرح شود و نظام تصميم‌گيري كشور چاره‌اي براي آن كند. از اين مسئله كه بگذريم، يك مسئله ديگر عبارت از اين است كه در چارچوب نظام بودجه عمومي كشور، سيستم‌هاي كنترل و نظارتي كه وجود دارند، از نظر تعداد دستگاه‌هاي نظارت كننده و از نظر عمق سخت‌گيري‌هايي كه اعمال مي‌كنند يك وضعيت ويژه ايجاد كرده در حالي كه اين كنترل‌ها و نظارت‌ها در مورد بودجه شركت‌ها به هيچ‌وجه در آن مقياس قرار ندارد و نتيجه چنين مسئله‌اي اين مي‌شود كه از سال 68 به بعد و البته تا قبل از 68 به اعتبار شرايط آرمان‌گرايي پس از پيروزي انقلاب اسلامي و همينطور روحيه خاص مردم در دوره جنگ اين مسئله خيلي به صورت چشمگيري بروز نمي‌كرد گرچه آن موقع هم وجود داشت. اما از سال 68 به بعد به تدريج در سطح مقامات بالاي دستگاه‌هاي اجرايي اين تمايل به وجود آيد كه تا آنجا كه مي‌توانند مسايل مالي مورد نظر را از طريق شركت‌ها دنبال كنند. به اين ترتيب هم بسط يد احساس مي‌كردند و هم اينكه به طور نسبي از گزينه رقيب، يعني تمسك به بودجه عمومي كه در معرض انواع نظارت و مؤاخذه قرار مي‌گرفتند در امان مي‌ماندند. دركنار اين مسئله انبوهي از اشتباهات سياستي، دولت هم موضوعيت داشت كه مرتباً از يك طرف انتظارات از دولت افزايش مي‌يافت و از طرف ديگر بي‌ثباتي فضاي كسب و كار در چارچوب سياست‌هاي شكست‌خورده تعديل ساختاري، باعث مي‌شد، به موازات از ميدان به در شدن بخش خصوصي مولد و گسترش فعاليت‌هاي سوداگرانه و واسطه‌گي، دولت ناگزير خود جايگزين بخش خصوصي مولد شود. تركيبي از اين عوامل باعث شد كه مرتباً شاهد حجيم‌تر شدن گستره و عمق دخالت‌هاي شركت‌هاي دولتي باشيم و اين مسئله همچنان ادامه دارد. در طي دو ساله اخير با كمال تأسف بايد اذعان كرد كه به واسطه اين كه اتخاذ سياست‌هاي شتاب‌زده و متناقض، همراه با تشديد غيرمتعارف انتظارات مردم نسبت به دولت و نيز تمايل دولت به پنهان كردن آثار و پيامدهاي سياست‌هاي نادرست، هر كدام به گونه‌اي به بزرگتر شدن مسئوليت‌هاي تصدي‌گري و حجم عمليات شركت‌هاي دولتي را اجتناب‌ناپذير كرد. به اين ترتيب، مسئله شركت‌هاي دولتي و افزايش وزن آنها، در بودجه كل كشور، تبديل به يك وضعيت اجتناب‌ناپذير شده است. در اين زمينه چند نكته وجود دارد كه بايد به آن توجه كرد؛ همين ميزان شركت‌هاي دولتي كه ارقام بودجه آنها، در ضمايم لايحه منعكس مي‌شود درواقع چنين وزن بزرگي را نشان مي‌دهند در حالي كه همه مي‌دانيم كه اينها، فقط بخشي از شركت‌هاي دولتي هستند و بخش قابل توجهي از بودجه شركت‌هاي دولتي هنوز در ضمايم وارد نمي‌شود. مسئله به ويژه در مورد شركت‌هاي نسل دوم، سوم و چهارم به طور كاملا طبيعي، موضوعيت مي‌يابد. علاوه بر اين، حتي همين شركت‌هايي كه در پيوست بودجه مي‌آيند از نظر تعداد در حال نوسان هستند و ما با عدم شفافيت جدي در اين زمينه روبرو هستيم. براي مثال، در سال 83 تعداد شركت‌هاي دولتي كه بودجه‌شان در پيوست لايحه بودجه آمده بود 523 شركت بود. در حالي كه در سال 85 تعداد اينها به 498 رسيد يا در سال 1386 تعداد شركت‌ها به 560 شركت رسيده است و اين نوسان برخي توجيه منطقي دارد و برخي موارد آن توجيه ندارد. نكته ديگر اين كه به موازات افزايش وزن شركت‌ها در بودجه كل، وزن بودجه شركت‌ها در توليد ناخالص داخلي هم افزايش يافته است. نسبت بودجه شركت‌ها به توليد ناخالص داخلي كه در سال 82، معادل 50/4 درصد بود در سال 83 به 52 درصد رسيد و در سال 86 به 66/1 درصد رسيده است. آنچه كه به طور مشخص در چارچوب لايحه بودجه 86 بايد مورد توجه قرار دهيم اين است كه در سند لايحه بودجه اين سال تعداد شركت‌هاي زيان‌ده نسبت به سند بودجه سال 85 افزايش چشمگيري را نشان مي‌دهند و از نظر وزن زياني كه دارند هم افزايش قابل ملاحظه‌اي مشاهده مي‌شود براي مثال تعداد شركت‌هاي زيان‌ده از 79 شركت در لايحه بودجه سال 85 به 99 شركت در لايحه بودجه سال 86، افزايش يافته است و نكته بسيار مهم اين است كه رشد اعتبارات كمك زيان دولتي هم در سال 86، به قاعده لايحه نسبت به سال 85، 41/5 درصد افزايش يافته است. تصور من اين است كه مهمترين دليل مسئله اين است كه در سال 1385، شركت‌هاي دولتي حكم ضربه‌گير، سياست‌هاي غلط دولت را هم داشته‌اند و درواقع دولت بايد انعكاس سياست‌هاي نادرست خود را در اين آينه هم نگاه كند. مسئله ديگر، اين است كه رشد تسهيلات و ساير وام‌هاي داخلي شركت‌هاي دولتي نسبت به سال‌هاي گذشته، معادل 102/5 درصد رشد داشته است. صرف‌نظر از دلايل توجيهي آن كه بخشي از آن ناشي از نارسايي‌هاي روابط شركت‌هاي دولتي با دنياي خارجي مي‌شود. بخش ديگر هم منعكس‌كننده سياست‌هاي تناقض‌آلود دولت است. يعني در عين حال كه دولت در بودجه سال 86 بي‌سابقه‌ترين حجم خصوصي‌سازي را در دستور كار قرار داده بي‌سابقه‌ترين سطح محروم كردن بخش خصوصي مولد از نظام اعتباري سيستم بانكي را نيز پيش‌بيني كرده است و اين مي‌تواند، بخشي از چشم‌اندازهاي محدود‌كننده عملكرد اقتصاد ايران را در سال آينده مشخص كند. مسئله ديگري كه به نظر من فوق‌العاده حائز اهميت است و به ويژه براي اقتصاد ايران در سال 86 بايد مورد توجه قرار گيرد، اين است كه ما در چارچوب لايحه بودجه 86، يك فشارهاي خردكننده و كمرشكن را هم ملاحظه مي‌كنيم كه در حال وارد شدن به شركت‌هاي دولتي است كه تحليل آن از منظر اقتصاد سياسي حائز اهميت است. در لايحه بودجه سال 1385 دولت نكته‌اي را گنجانده بود كه در همان زمان مورد اعتراض قرار گرفت و آن اين بود كه شركت‌هاي دولتي را از سرمايه‌گذاري مولد جديد تحت شرايطي منع مي‌كرد. در شرايطي كه كشور با بحران جدي اشتغال روبه‌روست و به واسطه فضاي عدم اطمينان و پرريسكي كه فضاي كسب و كار كشور دارد و باعث مي‌شود تمايل بخش خصوصي به سرمايه‌گذاري مولد زياد نباشد، در اين شرايط جلوگيري از سرمايه‌گذاري مولد شركت‌هاي دولتي، مثل يك ضربه مهلك به توسعه بلندمدت كشور ارزيابي مي‌شود. دليل آن هم اين است كه وقتي دولت تمايل به خصوصي‌سازي گسترده دارد، مي‌تواند در واكنش به ريسك‌گريزي بخش خصوصي اجازه اين سرمايه‌گذاري را بدهد و طي يك برنامه معقول و سنجيده و با طي فرايندهاي قانوني آنها را به صورت منطقي در آينده واگذار كند. اما در كل با وجود آنكه هيچ تمهيد مشخصي براي رفع زمينه‌هاي نگراني بخش خصوصي تدارك ديده نمي‌شود. بلكه نگراني‌هاي آنها را افزايش مي‌دهند، منع كردن شركت‌هاي دولتي در اين زمينه خيلي معنادار است. اما در قالب‌هاي شكننده‌تري فشارهاي بيشتر بر شركت‌هاي دولتي در لايحه بودجه سال 86 اضافه شده است كه چند نمونه را ذكر مي‌كنم. براساس مفاد بند ج تبصره يك لايحه بودجه سال 86 شركت‌هاي دولتي ملزم به پرداختن 40 درصد سود ابرازي سال 85 علاوه بر پرداخت ماليات شده‌اند. اين مسئله اشكالات متعددي دارد. در بند و تبصره دو، شركت‌هاي دولتي موظف شده‌اند كه 90 درصد از سود ويژه خود را به قاعده تصويب شوراي اقتصاد به صورت وجوه اداره شده در اختيار كسان ديگري قرار دهند. در چارچوب جزء 2-6 بند «د» تبصره 6 آورده شده است. املاك متعلق به شركت‌هاي دولتي و بانك‌هاي دولتي بايستي به قيمت دفتري به وزارت مسكن فروخته شود. اين حكم به قاعده توجيهي كه براي آن مطرح است. درواقع حكم مثل معروفي را دارد كه فلاني مي‌خواست كجا را درست كند، زد جاي ديگر را هم خراب كرد. شگفت‌انگيزتر اينكه در حالي كه هم دولت و هم مجلس مي‌دانند كه شركت‌هاي دولتي طيف بسيار گسترده و وسيعي دارند كه مأموريت‌ها و فلسفه وجودي آنها، يكسان نيست، آوردن اين حكم واحد و اطلاق آن به همه شركت‌هاي دولتي، در سال آينده كشور را با چه مسايلي روبرو مي‌سازد. نكته جالب‌تر اينكه اين كار‌ها در شرايطي صورت مي‌گيرد كه بخش قابل توجهي از سهام دولتي يا به صورت سهام عدالت يا به صورت مابه ازاي بدهي‌هاي دولت قرار است به صندوق‌هاي بيمه‌يي پرداخت شود و نيز بي‌سابقه‌ترين سطح فروش سهام را به همگان در لايحه بودجه پيش‌بيني كرده است و در چنين شرايطي وارد كردن چنين شوكي حداقل اثر آن در كوتاه‌مدت كاستن ارزش سهام است. در بند «د» تبصره 9 تصريح شده است كه وزارت ارتباطات موظف است 400 ميليارد ريال از منابع داخلي شركت‌هاي تابعه خود را به صورت وجوه داده شده براي حمايت از پروژه‌ها و طرح‌هاي توسعه‌اي اشتغال‌آفرين تخصيص دهد كه مي‌شود هم تلقي كسري بودجه از اين كار داشت و هم اينكه در اساس، اين كار نقض اساسنامه و اختيارات مديران شركت‌هاست و از همه مهمتر اينكه اگر به اعتبار اين فشارها، بحران‌هاي جديد پيش آمد، معلوم نيست كه چه كسي مي‌خواهد عواقب آن را برعهده گيرد. در بند «م» تبصره 9 تصريح شده است كه دو مؤسسه دولتي هزينه‌هايشان به وسيله يك مؤسسه ديگر تأمين شود كه اين يك رويه ديگر براي پنهان‌سازي كسري بودجه است و از همه مهمتر نوعي هرج و مرج و آشفتگي غيرمتعارف را در سيستم اقتصادي و هم در سيستم‌هاي كنترلي ايجاد مي‌كند.
در تبصره 11 هم موارد زيادي وجود دارد كه شركت‌هاي دولتي را ملزم مي‌كند كه منابع داخلي خود را صرف اموري كنند كه ربطي به مأموريت‌هاي آنها ندارد و اين مسئله با تعداد زيادي ادامه دارد. چند بند از تبصره 13، بندهايي از تبصره 19 و همينطور تا پايان لايحه اين فشارها مشاهده مي‌شود. تصور من اين است كه حساسيت نسبت به اين مسئله به اعتبار گستردگي واگذاري‌هاي پيش‌بيني شده در سال 86 فوق‌العاده بالا مي‌رود. ضمن اينكه دولت در كنار اين مسئله به صورت فراقانوني تلاش مي‌كند كه سهام واحدهاي توليدي مشمول اصل 44 را نيز در سال 1386 به عناوين مختلف به فروش برساند. به نظر مي‌رسد اين شوك‌ها و فشارهاي غيرمتعارف كه به شركت‌هاي دولتي وارد مي‌آيد در كنار سياست‌هاي ديگر دولت كه به طور كلي بخش‌هاي مولد را در اقتصاد ايران در سال‌هاي 84، 85 و به احتمال زياد 86 تحت فشار قرار مي‌دهد، در چنين شرايط خطيري كه دولت مي‌خواهد اين حجم عظيم منابع خود را به فروش برساند، مي‌تواند معنادار باشد. اين نكته بسيار مهم است كه در حالي كه در بند الف، ب و د و ج سياست‌هاي اصل 44 ، تصريح شده است، سياست‌هاي كلي حكم قانوني ندارد و دولت اگر مي‌خواهد در مورد صنايع مشمول اصل 44 كاري انجام دهد، موظف است از طريق فرايندهاي قانوني كار را پيگيري كند. در شرايطي كه هنوز اين قانون‌ها، به تصويب نرسيده تلاش‌هاي آشكار و پنهان صورت گرفته به نظر مي‌رسد نتيجه عملي‌اش تشديد مشكلات شركت‌هاي دولتي و رفتن آنها به سمت ورشكستگي باشد و به اين ترتيب واگذاري‌ها به ويژه در شرايط مزبور از منظر اقتصاد سياسي خيلي معني‌دار است. در ادبيات توسعه، آنجايي كه بحث خصوصي‌سازي معقول و با هدف‌گذاري توسعه‌اي مطرح است، گفته مي‌شود اگر، دولت تلقي خود را از خصوصي‌سازي به مثابه دفع شر قرار دهد، اين خصوصي‌سازي قطعاً مضمون ضدتوسعه‌اي دارد. بنابراين اينكه ما بياييم، شركت‌هاي دولتي را به افلاس بيندازيم و بعداً آنها را واگذار كنيم، اگر شبهه سوء‌استفاده مالي و ملاحظات سنگين اقتصاد سياسي را هم ناديده بگيريم معنايش اين است كه اين رويه به هيچ‌وجه محقق‌كننده اهداف با مضمون توسعه‌اي خصوصي‌سازي نخواهد بود. گرچه ممكن است تأمين كننده اهداف برخي از گروه‌هاي ذينفع باشد.
اگر دولت مي‌خواهد در سال 86 سهام عدالت را توزيع كند، بايد پرسيد اگر شما شركت‌هاي دولتي را به افلاس بيندازيد آيا هدفتان بهره‌مند كردن مردم است يا اينكه تصورتان اين است كه بدهي‌هايي كه خودشان به دست خودشان ايجاد كرده‌اند، براي فقر و فلاكتشان كفايت نمي‌كند و بايد بار بدهي‌هاي ناشي از سهامداري جديد را نيز برعهده گيرند. اگر دولت تصور مي‌كند كه اين دفع شر موضع اصابتش سازمان تأمين اجتماعي و صندوق بازنشتگي است بايد پرسيد كه آيا شما نمي‌دانيد كه اين شركت‌ها كه قبل از تحمل چنين شوك‌هايي به اندازه كافي، بحران‌هاي كوچك و بزرگ مالي دارند، در صورت ورشكسته شدن، بار مسئوليت تأمين هزينه‌هايشان مستقيماً بر دوش دولت خواهد بود و بالاخره اينكه ايجاد فشارهاي اينگونه به شركت‌هاي دولتي مهمترين ويژگي‌اش اين است كه عرضه سهام اين شركت‌ها، بورس را هم به چالش مي‌كشد. در شرايطي كه تمايل چنداني براي خريد سهام شركت‌هاي سودده دولتي وجود ندارد به طريق اولي اين كاهش انگيزه براي شركت‌هاي زيان‌ده بيشتر است آنچه كه نگراني‌ها را افزايش مي‌دهد اين است كه تقريباً همه گروه‌هاي ذينفعي كه صاحب تريبون هستند در چند ماهه اخير بخش اصلي فشارهايي را كه در زمينه خصوصي‌سازي به دولت تحميل مي‌كنند، معطوف به اين است كه در ارزيابي عملكرد خصوصي‌سازي، عمدتاً روي درصد و مقدار خصوصي‌سازي تأكيد مي‌كنند و به دولت انتقاد مي‌كنند و به كيفيت و پيامدهاي آن كاري ندارند. اين انتقادها مضمون اصلي‌اش به گونه‌اي است كه گويي واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي ارزش في‌نفسه دارد و مستقل از توانايي آن براي تحقق اهداف خصوصي‌سازي يا عدم تحقق آن موضوعيت دارد. در حالي كه اگر ارزيابي‌ها بخواهد مضمون توسعه‌اي داشته باشد، به قاعده عقل سليم بايد ارزيابي‌هايمان به اعتبار ميزان تحقق اهداف اعلام شده به ويژه در كادر سياست‌هاي كلي اصل 44 باشد. حداقل در مقياس ادعاهايي كه از مسئولين دولتي و نمايندگان مجلس شنيده‌ام، ادعا مي‌كردند هدفشان از خصوصي‌سازي كسب درآمد و خيررساني به رانت‌جويان نيست. قرار بوده از طريق اين خصوصي‌سازي، با ارتقاء توان رقابت افزايش بهره‌وري، تخصيص بهينه‌منابع، ارتقاء علمي و فني و ... مواجه باشيم و اگر قرار باشد كه ارزيابي‌هاي سالم و با مضمون توسعه‌اي داشته باشيم بايد حتي در مورد همين ميزان خصوصي‌سازي، ارزيابي‌ها به قاعده آن اهداف باشد. البته اين توجه به كميت تا آنجايي كه نشان دهنده ناتواني دولت در تحقق ارقام نجومي پيش‌بيني شده تحت عنوان درآمد خصوصي‌سازي است، توجيه دارد اما اگر در همين حد متوقف شود، ارزيابي ناقص و گمراه‌كننده است. در شرايطي كه در سال‌هاي 85-84، ميزان منابع ارزي مصرف‌شده توسط دولت تقريباً 5/1 برابر ارقام پيش‌بيني شده در قانون برنامه چهارم بوده و در حالي كه ميزان تشكيل سرمايه ثابت تقريباً نصف ميزان پيش‌بيني شده در قانون چهارم بوده است. درچنين شرايطي به افلاس كشاندن شركت‌ها همزمان با واگذاري‌هاي گسترده بسيار قابل تأمل است؛ آن هم در شرايطي كه ريسك‌گريزي بخش خصوصي هم به شدت افزايش يافته است. نكته بسيار مهم، اينكه در ارقام پيش‌گفته وزن عدم تحقق سرمايه‌گذاري مولد در بخش خصوصي به مراتب بيشتر از آن چيزي است كه انتظار مي‌رفته و نكته بعدي اين است كه بخش اعظم سرمايه‌گذاري دولت، سرمايه‌گذاري عمراني بوده است و چندان به ظرفيت‌هاي توليدي كشور اضافه نكرده است. بنابراين در شرايطي كه چنين علائمي از طرف بخش خصوصي مشاهده مي‌شود انگيزه چنداني براي سرمايه‌گذاري مولد نشان نمي‌دهد.
در اين شرايط ايجاد اين فشارهاي طاقت‌فرسا، به شركت‌هاي دولتي آن هم در سالي كه قرار است به طرز غيرمتعارفي رانت‌هاي تغيير شكل‌يافته نفتي را توزيع كنيم ما را در شرايط بسيار خطيري قرار مي‌دهد كه براي تغيير چشم‌اندازها و پيشگيري از فسادهاي فزاينده احتمالي نيازمند يك اراده فراتر از دولت يا مجلس است. اگر مي‌پذيريم كه به طور كلي در ميان اقتصاددانان سياسي دو گروه هستند، كه گروهي تورم را داراي بالاترين سطح پيامدهاي اقتصادي و اجتماعي و سياسي مي‌دانند و گروهي هم هستندكه روندهاي معطوف به بيكاري را داراي چنين وضعيتي مي‌دانند با توجه به اينكه اكثريت قاطع ارزيابي‌هايي كه از چشم‌انداز لايحه بودجه شده حكايت از آن دارد كه ما با يك روند شدت يافته ركود تورمي روبرو خواهيم بود و از آن طريق آن دو گروه اقتصاددان را به تفاهم مي‌رسانيم كه نظر هر كدامشان درست باشد. ايران بايد منتظر آن پيامدها به صورت تركيبي باشد. در اين شرايط اين فشارهاي غيرمتعارف به شركت‌هاي دولتي و به طور همزمان از ميدان به در كردن بخش خصوصي به قاعده‌اي كه در چارچوب رشد اعتبارات پيش‌بيني شده براي شركت‌هاي دولتي مشاهده مي‌شود به صلاح اقتصاد ايران نيست. ضمن آنكه دولت بايد حتي اگر يك بار هم شده اين مسئله را به طور جدي مورد واكاوي قرار دهد كه اتخاذ سياست‌هاي شتاب‌زده و غيرمتكي به مباني علمي قابل دفاع، باعث مي‌شود كه در عين حال كه در سال 86 همچنان با رشد چشمگير نقدنيگي روبرو باشيم، با رشد چشمگير بيكاري هم روبرو باشيم. علائمي كه از طريق از ميدان به در كردن بخش خصوصي مولد و همينطور وارد كردن ضربه‌هاي كاري به شركت‌هاي دولتي مشاهده شده، تنها بخشي از پيامدهاي اتخاذ سياست‌هاي تناقض‌آلود و نسنجيده اقتصادي به ويژه طي دو سال اخير است. براساس محاسبات مركز پژوهش‌هاي مجلس براي تحقق درآمدهاي پيش‌بيني شده در زمينه حقوق گمركي و سود بازرگاني لازم است كه دولت در سال 1368 هم حداقل 50 ميليارد دلار واردات داشته باشد و طبيعتاً به واسطه ناتواني بخش‌هاي مولد چه در بخش خصوصي و دولتي در زمينه مواجهه منطقي با رقباي كارآمدتر خارجي ما از اين زاويه هم بايد احتمالاً شاهد اشتغال‌زدايي‌هاي معنادار باشيم. همه اينها به گونه‌اي حكايت از آن دارد كه به صلاح دولت، ملت و توسعه دور مدت كشور است كه از طريق شفاف‌سازي فرايندهاي تصميم‌گيري و تخصيص منابع تا جايي كه امكان دارد تمايلات رانت‌جويانه در زمينه واگذاري سهام دولت آن هم به صورت فراقانوني و به دور از توجه به پيش‌نيازهاي مصرح در سياست‌هاي كلي اصل 44 به حداقل برسد و فشارهاي غيرمتعارف به شركت‌هاي دولتي متوقف شود تا شاهد سالي باشيم كه اگر اوضاع اقتصادي كشور بهتر نمي‌شود حداقل نسبت به سال 85، بدتر نشود. ایسنا
|
||
|
