|
ملاحظاتی
در باب سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی
سرمقاله عصرنو(30):
چندی پیش مقام رهبری سیاستهای کلی نظام در بارة اصل44 قانون اساسی را به
رؤسای قوای سه‌گانه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت ابلاغ کردند. مطابق این
ابلاغیه «نقش دولت» در عرصة اقتصاد «از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به
سیاستگذاری، هدایت و نظارت» تغییر مییابد. این عبارت به روشنی نشان میدهد
که هدف از سیاستهای اعلام شده، تعیین یا تعدیل حدود مالکیتهای سه گانة
مذکور در اصل 44 قانون اساسی نیست، بلکه اساساً تغییر بنیادین نظام اقتصادی
کشور و واگذاری بنگاههای و مؤسسات اقتصادی دولتی موضوع اصل مذکور به بخش
غیر دولتی است.
متأسفانه باید گفت واکنشها و نقادیها در قبال این تصمیم کلان علی رغم اهمیت
و تأثیر بنیادین و گسترده
ای که در نظام
اقتصادی کشور دارد، از حد تعريف و تمجيدهاي متداول فراتر نرفت .
رویکردهای کلان در حوزه‌های مختلف اجتماعی اعم از سیاست و فرهنگ و اقتصاد،
علی القاعده باید مبتنی بر تئوری و نظریة معینی باشند. فقدان نظریه و تئوری
در این سطوح حساس موجب تنزل تصمیمات کلان به سطح مسائل روزمره و گرفتار
آمدن به ملاحظات عملی متنوع و تصمیمات مقطعی، ناهمساز و فاقد سمت و سوی
واحد ميگردد. چنانکه شاهد بودیم در فاصله كمتر از دو سه ساعت پس از ابلاغ
سیاستهای کلی مذکور آقای احمدینژاد طی درخواستی از مقام رهبری خواهان
واگذاری50 درصد از سهام بنگاههای اقتصادی موضوع سیاستهای مذکور از طریق
دولت و در مناطق محروم شد و با آن موافقت به عمل آمد. این تصمیم و تغییر
صرفنظر از درستی و یا نادرستی نشان میدهد که سیاستهای کلی ناظر بر اصل 44
قانون اساسی متکی بر طرح و تئوری روشن و مدونی تنظیم نشده است به طوریکه به
فاصلة دو سه ساعت پس از ابلاغ میتواند دستخوش تغییری قابل ملاحظه قرار
گیرد. مدنظر از منظرهای دیگری نیز میتوان به بررسی این اقدام پرداخت و
کوشید برای سئوالهای مهم که بیانگر دغدغه‌های موجود است پاسخی درخور یافت.
از جمله این که بخش خصوصی کشور تا چه اندازه ظرفیت و توانایی جذب این حجم
از مالکیت را دارد؟ برای ظرفیت سازی در بخش خصوصي واقعي جهت جذب این حجم از
مالکیت چه تصمیمات کلانی باید اتخاذ شود؟ این تصمیمات با رویه‌های و
رویکردهای مبتنی بر بی اعتمادی و حذف بخش خصوصی غیر خودی از حوزة پروژه‌های
عمرانی چه نسبتی دارد؟ اساساً قرار است سهام بنگاههای اقتصادی موضوع
سیاستهای مذکور به بخش دولتی واگذار شود یا به بخش عمومی و یا به شرکتها و
مؤسسات اقتصادی وابسته به برخی نهادهای نظامی و شبه نظامی؟ با توجه به
سابقة عملکرد آقای احمدی نژاد در شهرداری تهران و گرایش ایشان به بذل و
بخشش اموال به نهادها و مراجع خاص، که نتیجة آن در یک مدیریت دوساله 300
میلیارد تومان هزینة فاقد توجیه قانونی و برنامه‌های بوده است، چه تضمین‌ها
و تمهیداتی اندیشیده شده است که این بار در سطح ملی و با مالکیت عظیم
بنگاهها و مؤسسات دولتی موضوع سیاستهای کلان اصل 44 چنین معامله‌هایي نشود؟
هدف از این نوشتار اما بررسی ابلاغیة مورد بحث از منظری دیگر است و آن
بررسی این ابلاغیه از منظر حقوقی و قانون اساسی است. صرفنظر از مفاد این
تصمیم کلان که البته به نظر میرسد همة صاحبنظران فی الجمله با کلیت و اساس
آن موافقت دارند، باید دید سیاستهای کلی مذکور از نظر شکل و محتوا تا چه
اندازه با اصول قانون اساسی سازگار است.
مطابق اصل 44 قانون اساسی «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایة سه
بخش دولتی، تعاونی و خصوصی ... استوار است. بخش دولتی شامل کلیة صنایع
بزرگ، صنایع مادر،... معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها، رادیو
و تلویزیون و ... است که به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت است. ... بخش
خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات میشود که
مکمل فعالیتهای اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی
که ... موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایة زیان به جامعه نشود مورد
حمایت قانون جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را
قانون معین میکند.» با توجه به صراحت و وضوح این اصل، به نظر میرسد
سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی که در آن بر تغییر نقش دولت از مالکیت بر
بنگاهها و مؤسسات اقتصادی و تصدیگری در حوزة اقتصاد به سیاستگذاری و نظارت
تصریح و تأکید شده است، مغایر اصل مذکور است.
برخی در نفی این مغایرت به عبارت ذیل اصل 44 مبنی بر این که «مالکیت در این
سه بخش تا جایی که ... موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایة زیان به
جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است» استناد میکنند، اما اگر
بپذیریم که مالکیت در این سه بخش در شکل موجود مانع رشد و توسعة اقتصادی
کشور است، عبارت مذکور به معنای مجوزی برای نقض و نسخ اصل 44 و در نتیجه
تغییر نظام اقتصادی کشور نیست، بلکه تنها بیانگر آن است که دولت جمهوری
اسلامی ایران مجاز به عدم حمایت قانونی از وضعیت موجود است. بدین معنی که
اگر وضعیت موجود مالکیت دولتی را مانع رشد و توسعة کشور تشخیص میدهد،
میتواند از طرق مختلف از جمله جلوگیری از توسعة این مالکیت، عدم تأمین
بودجه این شرکتها در قالب بودجة سالانه کشور، حمایت جدی و گسترده از بخشهای
خصوصی و تعاونی، تنظیم مناسباتی مثبت و مطلوب میان بخش دولتی و دو بخش دیگر
و... نسبت به محدود سازی و یا تغییر عملکرد آن اقدام کند. تفسیر این عبارت
به جواز سلب مالکیت دولت بر بنگاهها و صنایع اقتصادی موضوع اصل 44 و
واگذاری آن به بخش خصوصی و یا غیر دولتی، تفسیری ناروا و مغایر با نص صریح
این اصل است.
برخی دیگر در توجیه عدم مغایرت سیاستهای کلی اعلام شده با قانون اساسی به
اصل 57 این قانون استناد میکنند. مطابق این اصل «قوای حاکم در جمهوری
اسلامی ایران عبارنتد از قوة مقننه، قوة مجریه و قوة قضائیه که زیر نظر
ولایت مطلقة امر و امامت امت بر طیق اصول آیندة این قانون اعمال
میگردند...» به عقیده اين عده اطلاق ولایت در این اصل شامل قانون اساسی نیز
میشود و رهبری این اختیار را دارد که اصولی از قانون اساسی را نقض کند و یا
تغییر دهد. بدیهی است که این سخن تفسیری ناروا از اصل مذکور است. چنین
تفسیری قانون اساسی را از اساس بلاموضوع میکند. زیرا با وجود مرجع فرا
قانونی تدوین قانون اساسی و يا هر قانون دیگر، عملی لغو خواهد بود. مضافاً
بر آن که در این اصل تصریح شده است که اعمال ولایت بر قوای سه گانة كشور
بايد براساس و در چهارچوب اصول قانون اساسی باشد. یعنی رهبری در محدودة
اصول قانون اساسی باید به ایفای نقش و وظایف قانونی خود بپردازد. ممکن است
گفته شود که مطابق بند اول اصل 110 قانون اساسی تعیین سیاستهای کلی نظام
جزو اختیارات و وظایف رهبری است. بنابراین تعیین و ابلاغ این سیاستها در
واقع مصداق اعمال همان «ولایت مطلقة امر» است که مطابق اصل 57 قانون اساسی،
«بر طبق اصول... این قانون اعمال میشود» در نتیجه با توجه به این که اصل
110 قانون اساسی یکی از اصول این قانون است. قانون اساسی نقض نشده است.
برای روشن شدن استواری و صحت این استدلال ابتدا باید روشن شود منظور از
سیاستهای کلی، موضوع بند اول اصل 110 قانون اساسی چِیست. اصطلاح «سیاستهای
کلی» یک ترم شناخته شدة حقوقی نیست و در قوانین اساسی کشورهای مختلف جهان
چنین اصطلاحی به کار نرفته است. از این رو نیازمند تعریفی روشن و مدلل است.
اما تعریف سیاستهای کلی و تعیین حدود آن مانند سایر بندها و اصول قانون
اساسی بر عهدة قانون عادی است. به دیگر سخن اصل 110 قانون اساسی نیز مانند
دیگر اصول این قانون، برای اجرایی شدن نیازمند قانون عادی است. فقدان
تعریفی قانونی از اصطلاح سیاستهای کلی نظام موجب شده است که این سیاستها
تاکنون مجموعه‌‌های به حجم ده‌ها برابر اصل قانون اساسی را شامل شود و طیف
وسیعی از امور متنوع و ناهمسنگ را در بر بگیرد. در این مجموعه تغییر نظام
اقتصادی کشور در کنار استفاده از پنجره‌های دوجداره در ساختمان‌ها به منظور
جلوگیری از اتلاف انرژی در زمرة سیاستهای کلی شمرده شده است. آنچه بر
ابهام تعریف سیاستهای کلی نظام می‌افزاید، وجود مفهومی به نام چشم انداز
20 ساله در کنار سیاستهای کلی است. به نظر میرسد سیاستهای کلی ماهیتی
راهبردی داشته و ناظر بر جهتگیری‌های کلان نظام در حوزه‌های مختلف داخلی و
خارجی باشد، چیزی شبیه به دکترین‌های راهبردی ملی متعارف در نظام‌های مختلف
جهان. اما وجود چشم‌انداز بیست ساله که چندی پیش اعلام شد. موجب مي‌شود در
اين نتيجه‌گيري احتياط كنيم.
علیرغم ابهام موجود در تعریف اصطلاح سیاستهای کلی نظام و حدود آن، در یک
چیز نمیتوان تردید کرد و آن این که اختیار رهبری در تعیین سیاستهای کلی
نظام مستند به قانون اساسی است، بنابراین سیاستهی کلی نمیتواند امری فراتر
از قانون اساسی و موجب نقض اصول آن باشد. از این رو سیاستهای کلی باید
مقوله‌هايي از جنس راهبرد و ذیل قانون اساسی و مقید به آن باشد. طبیعی است
اگر به بهانة سیاستهای کلی نظام و یا هر توجیه دیگری بتوان اصل یا اصولی از
قانون اساسی را نسخ و یا نقض کرد، بازنگری در قانون اساسی که در خود قانون
اساسی برای آن سازوکار ویژهای پیش بینی شده، اقدامی لغو و بلاموضوع خواهد
بود. به اين ترتيب با استناد به سیاستهای کلی نظام موضوع بند یک اصل 110
قانون اساسي نيز نمیتوان شبهة مغایرت سیاستهای کلی نظام در بارة اصل 44
قانون اساسی را، با اين قانون، برطرف ساخت.
به گمان ما روش صحیح در این زمینه آن است که اولاً با تقدیم لایحة يا ارايه
طرحي در مورد اصل 110 قانون اساسی به مجلس و تصویب آن مفاد بندهای مختلف
این اصل به لحاظ وظيفه يا اختيار بودن آنها روشن و تعريف هر يك از بندها از
جمله بند مربوط به سیاستهای کلی ضمن یافتن تعریفی روشن از اعتبار قانونی و
اجرایی برخوردار شوند. خوشبختانه با توجه به این که مجلس و دولت کنونی
کاملاً در اختیار رهبری قرار دارند، مانند دیگر طرحها و لوایح هیچ نگرانی
از این که در این لایحه امری مغایر با نظر و ارادة رهبری تصویب شود، وجود
ندارد. تنها مزیت و امتیاز این اقدام آن خواهد بود که شبهة اقدام غیر
قانونی و یا نقض قانون اساسي مرتفع خواهد شد. ثانیاً اگر احساس میشود
اجماعی در بارة نارسا بودن اصل یا اصولی از قانون اساسی از جمله اصل 44 در
کشور پدید آمده است، به جای استفاده از شیوه‌ها و روش‌هایی که شبهة نقض
قانون اساسی را به طور جدی در میان میافکند، شایسته است از راهکار قانونی
یعنی بازنگری قانون اساسی استفاده شود. نمیتوان و نباید وجود اجماع و وحدت
نظر در ضرورت انجام امر و یا اتخاذ تصمیمی، توجیهی برای مشروعیت یافتن
اقدامی غیر قانونی شود. زیرا نقض قانون چه نتیجة آن را به سود خود بدانیم
چه به ضرر خویش، نقض قانون است. مسلماً اگر قرار باشد امری مهم نظیر قانون
اساسی بی اعتبار و به حاشیه رانده شود، از جایی شروع میشود که همه با آن
موافقند. قانون اساسی یک بار ده سال پس از تصویب مورد بازنگری قرارگرفت.
هیچ اشکالی ندارد که امروز پس از گذشت پانزده سال مجدداً مورد بازنگری قرار
گیرد. به ویژه آنکه ترکیب اعضای شورای بازنگری در قانون اساسی به گونه‌ایست
که هرچه ارادة رهبری باشد در جریان بازنگری تصویب میشود. وقتی سازوکار
قانونی و شرایط و موقعیت مناسب و اطمینان بخش و برطرف کنندة نگرانی‌های
احتمالی نسبت به نتایج سازوکار قانونی وجود دارد، چه نیازی به نقض و تخلف
از قانون است؟ نقض قانون توسط حاکمیت که خود متولی آن است و از ابزار و
امکانات در تغییر آن به نحو دلخواه کاملاً بهره‌مند است، الگو و مشوقی
خواهد شد برای بی‌اعتنایی و بی احترامی دیگران نسبت به قانون و بی اعتباری
آن در نظر همگان و زیان چنین وضعیتی برای کشور و حتی خود حاکمان بر هیچکس
پوشیده نیست.
منبع : امروز
بازگشت به صفحه نخست
|
